浙江省乐清市审计局 朱旭隆

摘要：近年来政府工程中“超概”现象较为普遍，急需采用有效方式和措施进行治理。其中“低中标高结算”是“超概”的主要原因。本文从审计角度，通过对“低中标高结算”的现状、表现形式以及成因进行研究，分析政府投资工程领域体制、机制上的深层次原因及相关制度缺陷，并为相关执业机构提出审计与治理建议。

关键词：政府投资工程  结算价  合同价  对策

一、引言

近年来，审计机关作为政府资金使用的监督者，在对政府工程资金使用的规范性和效益性进行审计时，发现不少政府投资工程使用中途变更频繁、概决算相差大、结算价远超合同价等不规范情况，概算大幅超支。现在乃至今后一段时间，将是政府投资工程建设的高峰期，如果不对工程相关领域出现的问题进行有效治理，必将严重影响在建工程投资控制。因此，我们必须找准结症所住，对症下药地拿出相关解决措施。

二、当前低中标高结算的现状、表现及成因

1．低中标高结算现状

低中标高结算，是指在工程招标时，以合理的低价（或综合评分的最高得分者）中标，工程结算时因各种原因导致结算价远远高于中标价的一种现象。笔者通过对某市2011年1月至2014年3月抽样的556个项目进行统计，发现工程实际结算金额为246519.1万元，工程合同金额为207000.9万元，实际结算超合同总款为39518.2万元，平均超合同率19.03%,最高超合同率达到314.39%。

其中，结算价超合同价100%有8项，占总抽样项目数的1.44%；结算价超合同价50%有45项，占总抽样项目数的8.09%；结算价超合同价20%有139项，占总抽样项目数的25％；结算价超合同价10%有200项，占总抽样项目数的35.97％；超合同数项目278项，占总抽样项目数的50％ (如图1)。以上数据表明：结算价超合同价情况比较普遍,有的甚至非常严重。

图1  结算审定价超过合同价分析图

根据温州工程造价处对浙江定额的测算，工程预算造价下浮15%,为施工单位的警戒线，施工单位盈利可能性很小。然而每逢工程招投标开标时人头涌动，中标公示期，十个标的九个投诉，那么工程中标后，在项目实施过程中，中标施工企业是如何从原本可能亏损转为实际盈利的呢？最重要的原因在于工程实施过程中施工单位以各种理由变相增加项目和变更项目，使按投标价原本会亏损的项目变更成了盈利项目。如：提高装修档次，避开原合同单价，另签订主材单价；增加原工程量清单外项目，避开已中标单价，另行签价或套价；增加隐蔽后认证难度大的项目工程量，甚至采用非常规的土方开挖、回填、运输方式；虚增隐蔽项目尺寸，从而虚增工程量等等，凡此种种这也从某种程度上反映了现行招投标制度和项目管理中存在漏洞。

2．低中标高结算的表现形式及成因分析

（1）项目前期准备不充分

部分项目未严格按照建设程序执行，因前期工作不到位或图纸设计深度不够，导致施工期间工程变更，为施工单位要求追加造价提供了条件。一是项目前期准备不充分。部分建设单位根据本级政府年初工作安排，制定工程完成计划，采取时间倒逼制度，在没有经过严密论证的情况下，仓促进行投标；二是项目地质勘察报告不准。地质勘探公司的地质钻探勘查报告不详细、不科学、不具体，没有对具体的土层结构和周围建筑进行科学分析、判断，致使设计单位对地下部分只能作假设性设计，而一旦在施工过程出现较大地质不符等原因时，桩基设计变化，超合同价的发生不可避免；三是工程设计不规范。有的设计单位由于业主时间紧迫，加上缺少对设计质量的约束，在项目基础资料不全或对现场了解不够深入的情况下进行设计，加之工作敷衍，审查不严，易造成施工图设计深度不够，甚至出现结构图纸设计误差，致使施工期间不得不作多项重大变更；而结算时对变更部分找不到直接可以套用的价格，结果施工期间只能由发承包双方协商临时确定价格，而此时施工企业占有主导权，致使最终结算价超出中标合同价。四是招标代理机构“代而不理”。一些招标代理咨询机构在编制招标文件时，工程量清单编制粗糙，导致一些分部分项工程项目漏项、特征描述不清或数量错误，留下的漏洞较多，这样的预算管理失去了应有的作用，致使项目投资大幅度超合同价。

（2）工程管理不严格

一是建设单位擅自提高标准。有的建设单位为了办公需要，不按设计图纸施工，改变原合同清单内容，随意扩大建设规模，提高装饰档次，导致工程建设项目结算超合同价；二是建设单位人为降低招标控制价。由于概算的限制，为工程尽早上马，为顺利进行工程招标，把招标项目暂定价定的低于实际市场价计入招标控制价或干脆人为剔除一些项目，结算时按实际签证价调整，导致结算价超出中标合同价；三是施工企业投标时采取不平衡报价。目前建设市场竞争激烈，参与投标的施工企业为了利润的最大化，采用不平衡报价，中标后，千方百计变更对自身有利的施工内容，达到提高结算价的目的。

（3）现场签证不规范

建设单位现场代表或监理工程师，对现场签证比较随意，一些现场监理人员的素质不高，在造价控制方面不作为，对施工企业上报的工程量、材料价格未进行充分调查、及时核实，签证了不合理的量和价，甚至被有经验的施工单位蒙蔽或直接与施工单位联手弄虚作假，一些本应由施工企业自行完成的工作内容也进行签证，直接导致监理制度形同虚设，而结算时无法还原当时情况，结算时造成产生分歧，引起造价增加。

（4）合同签订不完整              

一是为规避招投签订直接发包合同。按照该市规定，50万元以上项目必须在市招投标中心进行招标。但实际操作中，一些项目由于时间紧或手续不全等原因，建设单位招标时未列出全部的施工范围或签订暂定金额50万元以下的合同，在实际施工过程中变更、签证很多，这种结算方式使得合同价流于形式，施工单位在工程变更、签证中混水摸鱼，抬高工程造价，在结算时大幅度超合同价；二是建设单位在与中标单位签订合同时重视不够，不少合同条款不明确，要素不全，造成结算方式的争议，埋下结算价超合同价的隐患。

（5）政策性调整不预估

近几年来建设市场人工材料价格波动较大，本着风险互担的原则，甲乙双方约定对人工和部分材料根据各地方造价管理部门的政策性文件动态予以调整，结果结算时造成人工费、材料费增加，管理费和利润等也跟着增加。因此，政策性人工材料调整也是导致政府工程结算价超中标合同价的重要因素。

本文以为，政府工程除人工和主要材料价格市场波动客观因素外，因图纸设计深度不够、工程量清单编制粗糙、工程管理不严格、现场签证不规范导致结算价增加的因素均为人为因素，设计单位、代理咨询单位、监理单位等具有不可推卸的责任。

综上所述，低中标高结算对于单个工程项目来说，是保证工程质量的次优选择，但对于整个建筑市场秩序的损害，则是非常严重的。其直接后果是，投标人只要拿到项目，就不会亏损。这种现象会导致大量的投标人入场，甚至出现中标人多次转手买卖的现象，导致“劣币驱逐良币”现象。只有杜绝“高结算”的现象，使低中标行为得不到不合理补偿，才能为建筑市场营造良好的市场秩序，形成良性竞争局面。

三、对策

为提高投资效益，合理控制工程造价，审计机关应确保原合同工程量已全部完工，在验收时工程实体与设计图纸标准相符，重点加强对结算价超合同价部分进行审计监督。地方政府要想解开“低中标、高结算”的困局，须从下列环节加强管理：

1．重视政府投资项目前期工作

一要强化项目前期论证。在项目时间安排上要留足设计和招投标的时间，大至整个项目的规模，小至每个部位的详细设计，在招投标以前都应该进行明确，及时完成政策处理工作，保证按照计划工期开展建设，避免施工单位的索赔。二要严把责任关。在委托设计、委托招标代理及清单编制的合同上明确违约责任，如：清单编制单项或整体工程量的差错达到一定百分比需要承担一定的违约责任，同时可通过设计单位内部自审及招标答疑和招标补充文件的形式，尽量减少图纸不明确之处，把图纸互相矛盾的地方解决在招标工作开展之前，减少施工过程中的变更，有效控制工程结算价。

2．加强建设单位的内控机制

一要切实落实建设单位监管第一人的责任，有效执行重大事项集体审议、项目合同监督管理等内控制度。二要严格执行政府投资建设项目变更审批制度。对工程变更进行规范化管理，规范建设单位的变更行为，严格控制设计变更和现场签证，杜绝不合理的设计变更和“先斩后奏”的现象。三要严把监理关。在公开、公平、公正的原则下，选择具备资质、信守合同、工作负责、管理到位的监理单位对建设工程进行全程监理，对监理公司要明确监理职责，规范监理的行为，完善监理工程质量、造价、安全、进度的控制制度，在监理合同中明确对违约责任的相应约定，规范现场监理签证行为。

3.强化标后监管，从严治理结算价超合同价

一方面，建立向审计和财政部门进行项目招标文件、合同、工程设计变更、经济签证、工程验收“报备”制度。实行招标项目信息、中标价、结算价等“三个公开”。政府及行政主管部门积极采取有效措施，加强对项目执行建设程序、工程质量、经济签证、设计变更等各个方面进行全过程的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，加大从源头防治腐败力度。一旦发现随意扩大建设规模和提高装饰标准的项目，要严肃处理，并追究相关责任人。另一方面，建立完善的隐蔽工程现场签证制度，完善隐蔽工程现场签证手续，使隐蔽工程不“隐蔽”。重点监督招标人和中标人合同订立情况、中标人履行投标承诺和合同约定的义务，纠正和查处规避招标或者虚假招标、订立背离招标文件实质性内容的协议等违法违规行为，各纪检、审计等监督机关要重点审查结算价超合同价比率大的工程项目，认真查找原因，对相关责任人进行追责。

4．完善建筑市场生态环境，加强信息平台建设

一要净化工程建设环境。对项目建设过程中出现的村霸地霸、恶意阻扰等违法行为，由公安机关牵头依法予以严厉打击，以儆效尤，着力净化建设环境。二要规范中介机构管理。建立招标代理机构备案制度，对失信中介组织给予通报、限期整改；尤其是对严重失信中介组织，纳入“黑名单”管理，实行限制经营范围，规定三年内不得承接本区域内政府投资项目业务。三要加强不良行为监管。全面推行建筑市场法人和自然人违法违规档案制度，并在招标投标平台网上进行公布。将工程建设项目高估冒算不良行为载入工程建设监督管理信息系统数据库，纳入本地信用体系。对于将超过送审价超结算价5%的高估冒算不良行为责任主体列入“黑名单”，规定几年内不允许参加当地的各项工程建设，从源头上遏制高估冒算行为。

5．加强工程质量验收管理

工程质量是建设工程领域的最关键环节，工程质量存在问题，将会直接影响国有资金的使用效益，造成极为恶劣的社会影响。加强对工程质量审计，重点审查工程质量管理关键环节是否符合国家要求，抗震、防灾、消防等是否符合规定技术标准，项目施工、监理等技术管理人员是否按照合同要求到位，现场管理、工程监理、竣工验收和质量检测等是否按照规范要求实施，有无转包和违法分包、偷工减料、以次充好等情况，联合建设主管部门开展一次工程质量调查，所有工程项目质量验收合格后才能办理价款结算。

归根结底，各级政府部门既要敢于面对问题，善于开拓思路，找准切入点，勇于揭示工程结算价超合同价等不良现象；又要加强与各监督部门沟通合作，努力形成监管合力，在源头上加强建筑市场主体守法意识，有效遏止结算价超合同价，规范建筑市场的不规范行为，真正使建筑市场朝着健康有序的方向发展，确保“良币战胜劣币”，充分发挥审计的“免疫功能”。

参考文献：

[1] 王维佳.刍议政府投资建设项目结算价超合同价情况[J].民营科技,2010(4).

[2]李娟.工程造价屡超合同价的原因及对策分析[J].工业审计与会计，2012(1).